Regime foncier: la réforme permanente

Les multiples réflexions sur le régime foncier à appliquer en Afrique n’ont toujours pas abouti à une solution consensuelle, et la seule réponse semble être dans l’adaptation permanente à la mutation du secteur agricole.

 « Nous ouvrons un débat sur une réforme globale du régime foncier », annonçait le 15 février devant le Parlement, au Cap, le ministre sud-africain de la réforme agraire, Gugile Nkwinti. Un débat de plus, et toujours les mêmes questions. Comment équilibrer le partage des terres dans des pays où la colonisation, puis la mutation du secteur ont bouleversé un système coutumier qui fonctionnait plutôt bien ? Comment sécuriser l’investissement privé dans l’agriculture ? Comment garantir la sécurité alimentaire régionale si l’augmentation de la productivité passe par l’exploitation des terres arables par des sociétés étrangères ?

Rétablir l’équilibre post-colonisation

En 1994, à la chute du régime d'apartheid en Afrique du Sud, 87 % des terres arables étaient aux mains de la minorité blanche. L’objectif était d'en redistribuer 30 % à des noirs ou métis d'ici à 2015. Mais 15 ans plus tard, à peine 5 % de ces terres ont effectivement changé de mains. Après l’échec de la réforme foncière zimbabwéenne, qui a conduit au départ forcé de plus de 4 000 des 4 500 fermiers blancs du pays et à une désorganisation du secteur agricole, la réforme agraire, bien qu’indispensable, fait peur.

Contrairement au Zimbabwe, l'Afrique du Sud fonctionne actuellement sur la base du principe « acheteur volontaire, vendeur volontaire », mais le ministre Nkwinti a prévenu que cette approche n'était pas gravée dans le marbre. D’autant qu’elle ne répond pas au souci de rééquilibrage de la richesse, les plus pauvres ne trouvant pas les financements pour acheter leurs terres aux fermiers blancs, et la question de leur formation pour la valoriser n’étant pas réglée. En Afrique du Sud, la pression foncière est réelle : 12 % de la surface est cultivée, le reste n’est pas vraiment adapté à d’autres activités que l’élevage. C’est ce qui pousse actuellement Agri-SA, important syndicat de fermiers, à étudier très sérieusement les propositions de la RD Congo et désormais de la Libye de leur allouer des terres à valoriser.

Au Kenya, ce ne sont pas les déséquilibres blanc-noirs, mais les déséquilibres ethniques dans la possession des terres issues de l’ancien domaine colonial que les pouvoirs successifs cherchent à corriger. Quand Jomo Kenyatta disposait de terres à redistribuer à la masse de la population, ses successeurs se retrouvent face à une raréfaction des terres qui leur rend la tâche plus difficile. « D’un clientélisme ‘de masse’ sous Kenyatta, on était passé à un clientélisme ‘autochtone’ à la fin du régime Moi et enfin à un clientélisme restreint à une classe dirigeante avec Kibaki », selon Claire Médard, géographe de l’Institut de recherche pour le développement (IRD).

Au Soudan, la compétition se joue entre les fermes d’État mécanisées et les agro-pasteurs traditionnels. Au Burkina Faso, lors de la Réforme agraire et foncière de 1984, une signature avait suffi à transformer toutes les terres en propriétés de l’État, avec un système d’attribution centralisé. Aujourd’hui, la politique de soutien aux grands projets agro-alimentaires est principalement dictée par une logique d’efficacité sur le marché, en accord avec la convention signée en 2008 avec les États-Unis à travers le Millenium Challenge Account, qui exige, entre autres, une sécurisation du foncier contre l’octroi de subventions (en l’occurrence quelque FCFA 204 milliards). Économiquement, ça se tient, socialement, c’est plus compliqué. Au Mozambique, la Land Commission, en partenariat avec des ONG et la FAO, avait mis en place un système très efficace de droit d’usage renouvelable en accord avec le droit coutumier et adapté à l’illettrisme d’une grande partie des agriculteurs. Aujourd’hui, ce système doit être adapté à l’émergence d’un secteur privé important, particulièrement autour de l’activité agrocarburants qui nécessite des surfaces énormes. Ces exemples, dans leur variété, montrent que la question foncière en Afrique est aujourd’hui confrontée à de nouveaux enjeux, et qu’il n’existe pas de bonne réforme qui ne soit perpétuellement évolutive.